“聚中有散”城鎮化中，縣域存在明顯分化

“聚中有散”

《決策》：當前，中國城市化進入一個怎樣的發展階段？

倪鵬飛：中國城市化已經進入到“聚中有散”的新發展階段。

從空間角度來看，回顧我國城市化的發展進程可以發現，最初經歷了分散的聚集，小城鎮數量在不到十幾年的時間里，從2000一下漲到20000個，然后是集中聚集，數據顯示，過去“五五”“六五”甚至“七五”時期，人口主要是在大中城市，特別是在大城市里聚集。

現在，中國城市化又進入到“聚中有散”或者“又聚又散”的階段。具體來說，是高端的繼續聚集，表現在高端要素、高端產業在繼續聚集當中；但同時低端的可能開始分散了。

從全國尺度上來看，大尺度范圍內還是在聚集。比如，全國范圍內的鄉村向城市人口轉移，這是城市的聚集。

再稍微小一點的，就是區域范圍內也是在聚集。但更小的尺度上開始分散了，也就是現在的都市圈、城市群，既有接受大尺度聚集的因素，也有中心城區、中心城市向周邊擴散的現象。

到未來，還有可能出現巨型城市化地區。巨型城市化地區包括幾個層面的“聚中有散”，包括中心城市向周邊城市、周邊小城鎮的聚集，也包括中心城市向農村的擴散，中心城市向周邊中小城市的擴散，也包括中心城市向小城鎮、農村的擴散。

成長中的區域在聚集，成熟的已經開始擴散，也就是城市化率比較高的地區，已經開始向外擴散。有的城市化率在50%以下的，可能還處在聚集中?？偟膩碚f，存在著多尺度的“聚中有散”。這個“聚中有散”又給多尺度的區位、區域甚至城市帶來了機會，也帶來了挑戰。

縣城發展迎來“第二春”

《決策》：“聚中有散”的新發展階段，給縣城帶來了怎樣的機遇？

倪鵬飛：在中國城市化進入“聚中有散”的新發展階段下，縣城正面臨一個新的因為擴散而帶來的重要機會。

外界有觀點認為，縣城發展迎來了“第二春”。機會是什么呢？改革開放后的上世紀80年代、90年代時，小城鎮、鄉鎮企業如雨后春筍般發展，這就是分散聚集階段，也就是“散”的階段。

現在通過“散”到“聚”，然后又開始“聚中有散”了。當然，這個所謂“散”并不是全面地分散，而是“有聚有散”，這樣就給一些縣城，帶來了重要的機會，很有可能在下一步獲得更充分的發展。

哪里的縣城呢？都市圈、城市群的周邊，巨型城市化地區，產業發展比較好的、人口相對比較稠密的縣城。

比如，我的家鄉是皖北地區，經濟發展屬于后發地區，但人口是高度稠密的地區，可以促進都市圈的發展。

也就是說，地級市除中心城市以外，各個縣城將來都有可能發展成為城市，因為人口稠密能夠形成非常好的都市圈。從全國來看，山東的魯西南，河南的豫東南地區，這些都屬于人口稠密地區。

當然，還有經濟發展、產業發展比較好的沿?？h城，將來也將是非常重要的發展地區。

《決策》：縣城如何抓住此次政策契機？

倪鵬飛：推進城市化過程中，一定要實施差異化的縣城城鎮化策略或者戰略，不能籠統地說“推進縣城城鎮化作為非常重要的載體”等等，要因地制宜。

一是，在一些人口正在向縣城聚集的地區，但這些地區在基礎設施和公共服務等方面還存在著短板，由于這個短板，更多的人口和產業無法聚集到這些地區，導致有些人口繼續向大中城市流動。為引導和推動人口和產業向這部分地區的流入，要補齊在公共服務和基礎設施等方面的短板，這也是中辦國辦在文件中明確提出來的，各個縣城都應該抓住這次機遇。

二是，要順應城市發展的客觀規律，對于明顯存在人口流失、產業衰退的縣城，無論在行政區劃還是資源配置上，都要做適度的調整，要減少這部分地區的公共服務政策。一些城市明顯要衰落了，不能再像撒胡椒面一樣進行大規模的基礎設施建設和配套公共服務。否則，既可能吸引不到人口和產業，還會導致大量的資源和公共財政的浪費。

“鄉村變成市”

《決策》：《意見》提出，要順應縣城人口流動變化趨勢，引導人口流失縣城轉型發展。對此，您有怎樣的看法？

倪鵬飛：現在的城鎮特別是一些縣城，也面臨著衰退的挑戰。

這也是由“聚中有散”導致的，雖然有散但不是全面的散，是在“某些區域的散”，但聚集是一直在持續地進行著。

我們看到，一些鄉村人口向中心村聚集，中心村又向中心鎮聚集，一些中心鎮有可能向縣城集聚。但是，如果縣城出現產業衰退、資源枯竭、交通不變或者發展條件不好，就有可能在新一輪的“聚中有散”城鎮化過程中，面臨著衰退的挑戰。

也就是說，城市化進入了“聚中有散”的階段，縣城城鎮化實際上是存在著明顯分化，一部分是迎來了重大發展的機遇，加快發展；另外一部分，也會面臨衰退的挑戰。

《決策》：要提高縣城輻射帶動鄉村能力，促進縣鄉村功能銜接互補，推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，重點應該把握什么？

倪鵬飛：過去強調城市化時說“城市群、都市圈成為城市化的主要形態”，鄉村振興現在強調的是“就地城鎮化”，實際我把“就地城鎮化”叫“村市化”，就是鄉村變成市，總體也可以叫做鄉村振興。

如果城市群、都市圈是全國城市化的主題，那鄉村振興的主體是什么？抓住這一點，對我們下一步就地城鎮化、鄉村振興和“村市化”都有重大意義。

那么，重點是什么呢？就是中心村和小城鎮發展是鄉村振興的主體形態，它實際上是鄉村“聚中有散”的落腳點。未來的中心村相對來說可能比較大，邊緣的村就慢慢消失了，人口會聚集到這些地區，這個地區就慢慢變得跟鎮一樣了，小城鎮就變成更高一級的中心村。這應該成為下一步鄉村振興主要的著力點，是鄉村振興的主體形態。