“兩賦兩強”：城市基層治理集成改革的“秦淮樣本”

新冠疫情爆發以來，基層一線承載了大量工作，期間，不少街道和社區依然采取常規的行政主導式工作方法，盡管控制了疫情，但方法和效率卻差強人意。

而南京市秦淮區上下齊動、多點發力，順暢合理的體制機制釋放出抗“疫”正能量、巧能量。

秦淮區抗疫中表現出來的“應付裕如”，源自近幾年著力推動的基層治理“兩賦兩強”集成改革，實現了權責在基層明晰、資源對基層傾斜、力量向基層集中、問題在基層解決。所謂“兩賦兩強”，即賦權、賦能、強基層、強隊伍，加快推進基層治理體系和治理能力現代化。

通過一系列的改革集成，秦淮區為破解基層治理 “權力有限、責任無限”“資源雖有、調度困難”“看得見管不了”等共性難題探索形成了“秦淮實踐”，打造了城區街道集成改革的“秦淮樣本”。江蘇省推進基層整合審批服務執法力量暨街道集成改革現場會也在秦淮區召開，總結推廣了“兩賦兩強”改革經驗做法。

賦能基層：打造升級版“吹哨報到”

2019年初，瑞金路街道一聲“哨響”，拉開秦淮區新一輪街道集成改革的序幕。當時正臨近春節，小區雨污分流沒完工，工人陸續要回家，現場一片狼藉。區房產局、區水務局、國資集團、施工單位等“聽哨”報到，現場劃分責任、排定工期，一周內完成瀝青攤鋪、路面恢復，小區居民于是“發明”了一句順口溜：“這一哨真管用，部門圍著街道轉，街道圍著群眾干?！?

秦淮區探索“街道吹哨、部門報到”機制，是實地學習北京先進做法，進行“集成超越”的探索，旨在形成屬地街道牽頭負責，部門“一呼百應”全力給予支持的工作格局，真正踐行“一線工作法”，著力形成到基層一線、到現場幫助解決問題的導向。

如何實現街道“一呼百應”？秦淮區在現有的12345熱線系統中嵌入模塊，賦予街道調動、考核區級職能部門的權力。一般事件，由部門分管領導或科室負責人報到；較大事件，由部門主要領導報到；重大事件，由掛包街道的區委常委和分管副區長“雙報到”牽頭處理。2019年3月9日，紅花街道為七橋甕花鳥魚蟲市場周邊環境整治“吹哨”，掛包該街道的秦淮區委書記林濤現場“報到”，與11個部門一把手集結會商，半個月內拿出整改方案，3個月后交出整治成果，花鳥魚蟲市場及周邊環境得到明顯改善。

秦淮區街道“吹哨”已成常態。據統計，2019年，秦淮各街道累計吹哨近200次，報到單位54家，問題解決率超過80%。

要讓“吹哨”變“金哨”，就必須有一系列嚴密的考核保障。秦淮區專門制定了“街道吹哨、部門報到”工作機制考核方案，考核權給街道，按照“一哨一考核”，對各部門報到效率、配合度、是否解決等情況進行逐項打分，各部門“聽哨”跑腿的綜合考核結果，全區月月通報，年底作為績效考核重要依據。

賦權一線：街道成為執法主體

2019年9月，秦淮區召開加強基層黨建創新社會治理暨街道集成改革動員部署會，明確在夫子廟、雙塘和秦虹3個街道開展集成改革試點。

夫子廟景區旁的一老小區居民很快收獲改革“紅利”。該小區旁有家燒烤店被居民多次投訴，反復整治，效果不佳。夫子廟街道新成立的綜合行政執法局迅速出手，一攬子解決油煙排放、噪音污染等多個問題，關停、轉型周邊近30家不合規餐飲戶，消除長期以來的餐飲擾民問題。對新開餐飲戶，街道實施“證照聯審”，由區市場監管、城管、生態環境、公安、消防等部門聯合審議商戶是否具備經營條件，對“問題商戶”一票否決，從源頭保證了餐飲業規范有序經營。

居民稱贊的“一支隊伍管全部”，是秦淮區這輪改革的一大突破。在區級層面，把市場管理領域41項執法職責、城市管理領域26項執法職責，分別向區市場監管局、區城管局歸集，形成“一個領域一支隊伍”。與此同時，按照不低于80%的要求，向街道下沉執法隊員。設立街道綜合行政執法局，整合街道城管中隊、市場監管分局、安監站等多支隊伍，實現“一支隊伍管執法”。賦予街道執法主體地位，將原8個區級部門162個行政執法事項集中到街道，以街道名義開展綜合行政執法。

目前，這一改革的管理成效正逐步顯現。街道按執法隊員數量劃分片區，明確管理邊界，管理績效獎懲分明。采取執法隊員帶領協管員、停車管理員、社區網格員的基本網格工作方式，實現了網格內城市管理問題及時發現、及時管理、及時執法，一線城市管理問題處置更加快捷，解決了以前協管員管不住，停車管理員不管“份外事”，執法隊員執法跟不上的問題。

曾經派駐街道的城管隊員，雖然人在街道，考核還是在大隊，帶來了考核激勵等問題，如今這一難題迎刃而解。秦淮區出臺規定，今后城管隊員的績效考核、城管隊員職位晉升，都將由街道說了算。由此，指揮越來越順，激勵越來越順，工作更有成效。

街道變得更“硬氣”的背后，是秦淮區明確向街道賦予6項公共管理權力：對轄區建設和公共服務設施布局等方面規劃的參與權；對轄區內事關群眾利益的重大決策、重大事項的事先知情和意見建議權；職能部門綜合執法指揮調度權；職能部門派出機構工作情況考核評價和人事任免建議權；多部門協同解決的綜合性事項統籌協調和考核督辦權；下沉人員、資金的統籌管理和自主支配權。

數據集成：織密社會治理“一張網”

2019年8月的一件事，讓秦淮河邊的居民對社區網格員刮目相看。

當時，夫子廟街道的社區網格員巡查發現：內秦淮河東段沿河居民樓有未經處理污水直接排入河中，拍照上傳指揮中心并標注“疑難”。中心立刻調度人員走訪，了解到部分住戶習慣在陽臺洗衣服，陽臺排水管從未統一規劃。隨即聯系區河道管養單位，結合實地走訪情況，決定“延續老習慣、改造舊設施、符合新要求”，在網格員入戶耐心做工作、管養單位積極配合做工程的合力下，完成20余戶沿河陽臺排水管網改造，守住了“治水”成果。

人在“網”中走，事在“格”中辦，為什么秦淮區的網格員不光能解決雞毛蒜皮，還能“治標又治本”，真正實現“小事不出網格、大事不出社區、難事不出街道”。

其一，是織密網格，多方融合。全區科學劃分為1026個綜合網格、308個專屬網格，每個網格至少配備1名專職網格員。全面推行“全要素”網格管理，將社會治理網格與黨建、城管、警務、安監等力量疊加、融合。

其二，是數據集成，中樞下移。一方面，建立區社會治理綜合指揮中心，推動數字城管、12345政務熱線和綜合行政執法等全區16個部門、30個業務信息系統并入區社會治理信息平臺，打造集信息匯總、預警監測、數據分析、指揮調度、監督考核等功能于一體的綜合指揮調度平臺；另一方面，各個街道建立社會治理綜合指揮中心，整合各類系統和平臺，集成地圖信息、視頻監控、網格員定位、在線呼叫等功能，承接區平臺下派的任務菜單，收集網格員上報的各類信息，指揮處置街道內各類問題。每個街道都有一個社會治理的“中樞大腦”，及時響應居民訴求。

統計顯示，推行網格化治理改革以來，秦淮區內90%涉及旅游設施、民生訴求、硬件管養、環境秩序等各類事件都能在網格中發現和解決。

綜合施策：下好集成改革“一盤棋”

社會治理千頭萬緒，牽一發而動全身。新一輪的基層治理改革亟待告別 “碎片化”和“單兵突進”。秦淮區在這一輪改革探路中，聚焦制度創新，加大系統集成，著力接續創新，確保改革能夠行穩致遠。

秦淮區在謀劃改革之初，就堅持強化黨建引領“一盤棋”。全面提升街道黨（工）委統籌協調能力，確?；鶎狱h組織有資源有能力為群眾服務。完善街道“大工委”機制，實現街道黨（工）委與轄區單位黨組織組織共建、活動共聯、資源共享。

早在2012年，秦淮區就在所有社區設立民生工作站，組織機關全體黨員干部、“兩代表一委員”等到一線聽取民意、解決問題。2019年，這一做法進一步深化，區級機關領導干部全部下沉到社區擔任“第一書記”，把政府“搬到”群眾家門口，當好基層黨建指導員、社區治理協調員、民生改善服務員、“吹哨報到”聯絡員。

“小巷總理”是社區治理的“領頭雁”。2019年，秦淮區在南京市率先出臺《關于加強和完善社區治理的實施意見》“1+4”系列文件，在強化績效考核、提升薪酬待遇的同時，給社工們定制了一份詳實的“職業發展規劃”、加強“全科社工”培養，建立社工退出淘汰機制，全面激發社區工作者干事熱情，著力打造一支政治素質好、業務能力強、服務水平高的專業化、職業化社工隊伍。

集成改革向基層賦權賦能，既加強了基層，也激活了基層，秦淮區城市基層治理正在發生顯著變化。一項數據很有說服力，2019年全區12345工單增幅低于全市平均水平17%，群眾滿意率達95%。

總的來看，南京市秦淮區推行街道集成改革，破解基層治理難題，讓基層有權力辦事、有動力做事、有能力成事，一系列改革舉措形成了集成效應，彰顯了大抓基層、夯實基層的鮮明導向。

（作者單位：河海大學公共管理學院）