界首之治

縣域經濟的“界首現象”，是近年來安徽乃至中西部縣域經濟逆勢崛起的一個范本。

2016—2018年連續三年，界首GDP增速位居安徽縣域第一，工業經濟總量時隔20年重返安徽十強，同時連續四年入選全國投資潛力百強縣前十。

更為難得的是，作為一個典型的中部內陸縣域和省級貧困縣，界首正在創建國家高新區并進展順利。屆時，界首高新區將成為周邊10個地級市、80多個縣市區、6000多萬人口中唯一的國家高新區，界首也將成為全國唯一成功創建國家高新區的貧困縣。

與縣域經濟高質量發展同頻共振的，是界首縣域治理水平的顯著提升。面對界首，我們不禁生發疑問：界首沒有顯著的區位優勢，也沒有特殊的政策扶持，卻在經濟下行壓力較大的形勢下，實現了逆勢崛起，而且是經濟社會齊頭并進、多點開花。

界首到底做對了什么？

界首市

01  邏輯起點

近年來，界首市經濟發展、科技創新、脫貧攻堅等重點工作的考核都位居安徽縣域第一方陣，各地考察團絡繹不絕。在向我們介紹經驗做法時，無論是界首市主要領導，還是普通干部，他們的高頻詞都是“治理、理念、方法、機制”。

“縣域發展，功夫在詩外，就發展抓發展往往事倍功半，如果通過治理創新，以現代治理思維去統領縣域各項工作，就會達到事半功倍的成效。在治理實踐中，界首以黨建為核、服務為本、法治為基、德治為魂，從基層基礎做起，探索治理創新?！苯缡资形瘯浶鞎|分析說。

按照通常邏輯，一個地方發展得好，一定是當地決策者積極有為、大刀闊斧，尤其是后發地區，決策者個人的鮮明印記更是“標配”，但是，界首打破了這一慣常邏輯。盡管近年來經濟發展迅速，一個個項目接連上馬，但界首市主要領導卻做到了“三不管”：

一是從來不批錢。界首全口徑財政支出四年間從48億元上升到152億元，這期間主要領導不批一分錢，靠的是完善的財政預算機制。

二是從來不直接安排項目。界首近年來城鄉面貌變化比較大，但沒有一個項目是主要領導直接動議的，沒有一個項目是主要領導拍腦袋安排的，靠的是健全的項目工作機制。

三是從來不簽批請示。各部門職責職權范圍內的事自行決策，需要提請市委市政府集體決策的就集體決策，各類重大決策始終堅持“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主集中制原則。

決策者的“三不管”，是界首以現代化治理理念統領縣域各項工作，帶來良性循環和“治理紅利”的一個縮影。實質上，“三不管”是一種對權力的約束。地方治理實踐中，繞不開的一個邏輯起點就是權力，很多地方的治理創新不可持續，究其根本，在于權力的運行機制沒有理順。

“權力運行機制未能理順，一方面，可能導致權力行使不受制約而產生濫用；另一方面，可能導致權責劃分不科學，掣肘權力正常行使，本該用于干事創業的權力，或被擱置一旁，或被縛住手腳，嚴重影響縣域治理整體效能的提升?！苯缡资形睍?、市長何逢陽分析說。

對此，界首在推進治理創新的過程中，始終把權責的科學劃分作為邏輯起點來抓。那么，抓手在哪里呢？

界首市決策者認為，政府業務系統龐雜，如果一項項業務工作都去盯，肯定是眉毛胡子一把抓，效果欠佳。治理創新的工具仁者見仁、智者見智，但舉其要者，“八個字”至關重要—規劃、項目、預算、政策。通過緊抓“規劃、項目、預算、政策”四大核心工具，界首的治理創新實現了綱舉目張。

02  綱舉目張

決策雜志（微信ID：juecezazhi）梳理發現，“規劃、項目、預算、政策”八個字的邏輯關系中，蘊含著界首縣域治理的密碼：

通過規劃確定工作的范圍和方向，事業發展更有質量；

通過項目明確工作的內容和抓手，資源配置更有效益；

通過預算規定資金的來源和去向，行政工作更有秩序；

通過政策保障工作的推進和落實，治理路徑更加清晰。

四者形成一個完整的閉合循環。其中，規劃是引領和龍頭；項目是樞紐和關鍵；預算是保障和承載；政策是方向和指導。

首先來看規劃。

在界首市城鄉規劃中心負責人王琳的回憶中，界首對規劃工作的認識，經歷了一個持續升華的過程。

2013年初，王琳到原界首市城鄉規劃局主持工作時，隊伍力量薄弱，僅她自己和5個剛畢業的大學生。隊伍薄弱之外，辦公經費也讓王琳犯難。為編制總體規劃，王琳向市里申請30萬經費，但這筆錢要得異常艱難。然而，2014年之后，王琳從來沒有為錢發過愁。

界首市領導和部門負責人規劃理念的變化，讓王琳非常感慨：“現在界首的規劃業務會議開得都非常有質量，大家提的意見都非常專業，連規劃編制設計單位也頻頻點贊?！?

規劃對縣域治理的最大意義是什么？王琳打了一個形象的比方：“沒有規劃，或者對規劃不重視，縣域治理就如同劃船過河；重視規劃，縣域治理就如同造橋跨河。劃船過河有很多不確定性，嚴重依賴舵手個人，還受惡劣天氣影響；造橋過河則安全得多，而且有預期、可持續?！?

其次來看項目。

界首干部對項目的認識，同樣經歷了一個逐步轉變的過程。起初，干部認為項目就是工程，就是一棟樓、一條路、一條生產線，后來，開始理解“項目治國”的含義，認識到項目是政府配置資源的一種有效形式。

“我們體會最深的是人才資源和科研資源的配置。近年來，界首建立了8家院士工作站、9家博士后工作站，這些不是靠跑動得來的，而是用優質的項目對接來的?！苯缡资邪l展改革委黨組成員、項目管理服務中心主任王強表示。

在健全的項目工作機制引導下，大家擁有共同的認知基礎，閉環的項目思維逐步代替了直線的業務思維，有效地避免了因主觀性錯誤而導致項目被部門、個別群體利益綁架的風險，縣域治理持續增效。

三是看預算。在規劃、項目、預算、政策中，預算猶如一道杠桿，撬動起縣域治理整體效能。

界首市決策者認為，治國即理財，地方亦然，只要把錢管好了，地方政府的所有行政業務就都管住了。只要不亂花錢，就不會亂辦事，錢花好了，事情就辦好了。

今天，界首的干部都知道，無預算不支出，想干事必須做預算；不謀劃項目，不謀劃預算，就寸步難行。界首預算工作有一個簡便可行的“三先三后”原則：先有項目謀劃，后有預算；先有工作計劃，后有預算；先有政策依據，后有預算。

有了完善的預算機制后，以前是部門向政府要錢，現在變成了政府督促部門花錢，效能自然就提高了。

“部門對資金需求的后顧之憂解決了，干事激情自然就高。從最近幾年的工作看，無論是征地拆遷、項目建設還是秸稈禁燒、環境整治，所有工作改進的背后都是預算機制的優化?！苯缡资胸斦贮h組副書記于華蘭分析說。

最后來看政策。

界首對政策的理解講兩個字——“悟”和“實”。對上級政策要悟透，創造性貫徹落實，地方政策制定要務實，一定要接地氣。

“界首多年持續開展的‘進訪惠聚’（進千企、訪萬戶、惠民生、聚民心），‘三個在村’（中心組學習在村進行，黨課在村舉辦，組織生活會、民主生活會在村召開），‘兩個問計’（干什么問計于群眾，怎么干問計于一線工作者）等，目的都是提升政策制定的質量?！苯缡资邪l展改革委副主任盧鴻莉說。

總結來看，規劃、項目、預算、政策這“八個字”，對縣域治理有三重戰略意義。

首先，干部的視野和素質得到顯著提升?！叭缃?，這八個字已經形成共識，干部都耳熟能詳，所有人講起這八個字，都侃侃而談，一身是勁，幾乎沒有不懂的，因為確實管用?！苯缡资形M織部副部長劉治幫告訴《決策》。

其次，政府各項工作有了抓得住、抓得牢的科學抓手。通過厘清四大核心工具，龐雜的政府治理綱舉目張，且對各項業務工作形成倒逼機制，政府治理體系和治理能力現代化水平大幅提升。

最后，縣域治理創新與縣域經濟發展實現了同頻共振?！鞍藗€字”是縣域治理和縣域發展的交集和共同抓手，緊抓“八個字”，治理創新就不會落空，而且更容易在決策層和廣大干部群眾中形成廣泛共識。

03  “信任”與“人心”

12月1日，鄭阜高鐵開通當天，界首在上海舉辦了“融入長三角，牽手大上?！毕盗兄黝}對接活動，不到20人的會務組籌辦了33場活動。一支精干高效的隊伍，33場高質量異地活動忙而不亂，讓各界印象深刻，中央電視臺、新華社等中央媒體紛紛專題報道。

“10多個人，5天，33場活動，隊伍的能力固然重要，但關鍵還是一種信任的理念和機制。沒有信任，這么重的任務是不可能完成的?！焙畏觋栒f。

梳理發現，界首治理創新的顯著特征之一，是“信任”二字。信任是現代治理的基石，傳統行政管理的“命令-服從”模式，面對現代社會的繁雜治理，已經難以為繼。

在界首，“信任”二字在方方面面都有體現。班子之間、班子成員之間、上下級之間、干群之間、政企之間信任氛圍的形成，信任機制的建立，以及各方對信任的珍視，為界首的治理創新注入了活力潤滑劑、人心凝結劑。

從縣域治理層面來看，“信任”有三大關鍵意義：一是凈化了政治生態，二是優化了營商環境，三是融洽了干群關系。這三者，恰恰都是縣域治理的核心要旨。

信任機制的建立，為亟待減負的基層政府卸去了不必要的思想負擔，政府不再“一家獨大”“包打天下”，不用事事都攬、什么都兜。

今天界首的治理體系中，黨委政府仍是中心節點，但其他班子、各鄉鎮、街道、部門、園區、企業、村居等也成為縣域治理的分中心，每一個分中心都是一個有效的戰斗單元。這種多中心的治理格局，形成有機整體，治理的系統性、整體性、協同性明顯增強。

事實上，界首并沒有一個明文或制度上的信任機制。信任更像是彌散在縣域治理體系中的空氣，無處不在，雖看不見、摸不著，卻能真真切切地感受到，且須臾不能離開。

界首構建信任機制的體會有四句話：

不是設計出來的，而是行動出來的；

不是安排出來的，而是磨合出來的；

不是承諾出來的，而是考驗出來的；

不是一蹴而就的，而是堅持出來的。

在界首的治理體系中，與“信任”同等重要，同樣看不見卻須臾不能分離的，是“人心”。

人心是最大的政治。成事之要，關鍵在人，這是地方治理實踐中耳熟能詳的一句話。界首市決策者思考最多的是如何通過治理創新凝聚“人心”。

“界首做的很多工作，都是圍繞人心做文章。治理創新，歸根結底，就是要凝聚人心、形成共識。人心的問題解決了，所有的問題迎刃而解?！焙畏觋柗治稣J為。

以近幾年界首幾項比較突出的工作為例：舉辦界首企業家沙龍，主要目的是提煉企業家精神，打造企業家群體品牌，構建企業家社會，最終要把企業家的心凝聚起來；成立界首讀書會，主要目的是讓讀書成為一種生活方式，讓讀書會成為界首一道風景，讓書香成為界首味道，發揮文化的粘合劑作用，浸潤人心、匯聚力量；策劃“進訪惠聚”大走訪活動，主要目的是讓干部沉下去、把民心聚起來。通過這些平臺，界首凝聚了人心、形成了共識、匯聚了力量。

在干部優良作風的帶動下，界首的民風也在悄然發生嬗變?！叭缃?，‘書香界首’‘活力界首’成為界首的靚麗名片，從圖書館每天個位數進館人數到遍布城鄉的讀書會，從‘想喝酒、到界首’到全市健身場館一位難求，界首市民綜合素質顯著提升?！苯缡资锌偣h組書記于偉表示。

從縣域治理角度看，“人心”對應的是群眾路線法寶中的“把黨的正確主張變成群眾的自覺行動”。只要善于把決策者的正確思考變成大家的自覺思考，把決策的意圖變成社會的共識，政府對經濟社會發展很多領域就能做到“靜待花開”?，F代社會治理，單靠政府的行政命令是推不動的，形成這種共識后，就可以輕松實現轉化。

04  創新價值

黨的十九屆四中全會后，治理現代化正在各地加速推進。界首決策者對治理創新充滿信心，“界首對治理創新的探索不僅是為了當前發展，也不是為了顯性政績，其最終指向是界首的長治久安?！?

底氣來自哪里？界首的治理創新實踐中，蘊含了哪些長治久安的基因？

首先，通過制度設計，把重蹈“界首之痛”覆轍的可能性減少到了最低。

所謂“界首之痛”，即上世紀90年代后期，因決策思路發生偏差，界首工業經濟大滑坡，經濟發展斷崖式下跌。1998年—2004年，界首在全省縣域經濟綜合考核的排位從第七位滑落至倒數第三。

“界首治理創新的一個重要目的，是有效破除發展的周期魔咒，我們經歷過界首之痛，如何避免重蹈覆轍，是界首治理創新的一道必答題?！焙畏觋柋硎?。

回溯界首之痛，其根源是權力的任性和政策“翻燒餅”。界首的治理探路，就是通過創新理念、方法、機制，以現代治理思維確保權力在正確軌道上運行，從而實現可持續的高質量發展。

其次，界首的治理創新，不是為創新而創新，而是服務于縣域發展總體戰略目標，確保戰略方向不發生偏移。

“大會小會上，市領導一再‘婆婆嘴’，治理創新必須緊扣發展戰略規劃中‘門戶城市’的發展方向，‘產業新城’的發展定位，‘融城入園’的發展路徑?！卑不战缡赘咝聟^管委會副主任曹偉說。

再次，界首治理創新抓住了縣域治理的最關鍵因素——“人心”。

采訪中，界首市決策者一再強調，地方發展和治理，關鍵在人，重點在人心。人心渙散，就不可能發展起來，更遑論長治久安。

為此，界首在治理創新中，始終高度關注“人心”二字，通過“進訪惠聚”等平臺凝聚民心、形成共識，通過讀書會、健康促進會促進政民互動、上下聯通，界首成功收拾了人心、歸攏了人心、凝聚了人心。

“解決了人心問題，界首基層治理實現了從‘對手’多到‘幫手’多、從‘被動’多到‘主動’多、從‘看法’多到‘辦法’多的可喜變化?！毙鞎|說。

從界首本身的治理實踐來看，通過現代治理思維重塑，優化了政府治理體系，為縣域發展提供了政府能力和干部本領保障。

如今，界首干部樹立的是“真干不出事，少干要出事、不干出大事”的干事創業理念。一系列創新舉措疊加，界首之治堪稱一個后發型縣域高質量發展進程中治理能力現代化的探路。

從縣域治理現代化的普遍意義來看，無論是破除發展周期，確?？h域可持續高質量發展，還是凝聚人心、形成共識、匯聚力量，都是后發型縣域治理的核心問題。由此，界首在治理創新中的探路，對同類型縣域無疑具有極強的參考借鑒價值。從這個意義上說，這是界首治理創新最大的啟迪和收獲。

我們希望，界首之治不僅是治理創新之治，更是長治久安之治。