基層社區治理升級的杭州上城之策

杭州市上城區上羊市街居民手中拿著一張油印的選票，鄭重地投入糊著紅紙的投票箱中，開啟了新中國第一個居委會的歷史。時間是1949年10月23日，這里成為新中國基層民主建設的起點。

一張選票，印證著居民自治的開始；70年后的今天，社區治理開始邁入共建共治共享的新階段。

70年長河時變，改變的是社區容顏，不變的是對基層民主的信念，“新中國第一居委會”也成為觀察基層治理現代化探索的最好窗口。從“三社聯動”到“社會聯動”，變“要我參與”為“我要參與”，上羊市街所在的杭州市上城區努力實現著基層治理的迭代升級。

從“管理”到“治理”

“杭州從2000年開始設立社區，由社區黨委、社區居委會、社區公共服務站三個部分組成，隨著下放社區的事務越來越多，社區履行服務的職能也日益增多，導致社區行政化傾向日益嚴重，基層負擔過重，社區力量嚴重不足。迫使上城區從根源上去解決這個弊病?！焙贾菔猩铣菂^民政局基層政權與社區治理科科長周劍向《決策》解釋道。

如何破解？首先就要從機構改革入手。

隱藏在鳳凰山腳下，依山而建的白墻黛瓦，上城區南星街道饅頭山社區是老底子杭州人心中正宗的“皇城根”，作為南宋皇城遺址核心區所在地，這里有著杭州人最古老的記憶，同時也殘留著歲月帶來的雜亂?！斑@里曾經是杭州最大的群租房聚居區，狹小的空間里最多同時住著160戶300多人，有著非常大的安全隱患”，杭州上城區南星街道饅頭山社區主任汪琳介紹道，“從2015年10月開始，用了6個月的時間，上城區啟動饅頭山地區綜合整治工程，完成43個項目。2016年8月，由群租房改造的鄰里中心正式投入使用，街道黨工委、辦事處整合社區黨委、居委會、公共服務站職能，著力打造上城區首個‘3+X’社區標準化綜合服務體系?！?

在鄰里中心內設立社區黨組織“迎客廳”、社區公共服務站“百通崗”、社區居委會“議事坊”，構建以一“廳”迎客、一“崗”受理、一“坊”議事三個主體服務功能為支撐，因地制宜設置X項為民服務空間?！斑@是上城區從管理走向治理的探索，管理是被動的，治理是主動的，從管理到治理，最核心的就是有沒有把居民的力量發動起來，通過設置扁平化的平臺，真正讓居民參與到社區事務中來?！敝軇φJ為社區治理的主體一定是居民，一定要重視居民的作用。

迎客廳將社區兩委的辦公區域集中布置到社區后臺，最大程度地將社區服務空間讓給居民，讓居民真正享受社區空間的便利。百通崗是為居民“最多跑一次”服務的主要陣地，通過培養“全科社工”，優化社區工作者力量的配置，在保證公共服務受理的同時，讓更多的社區工作者有時間，有精力開展居民走訪，收集民情民意，提供更貼心的社區服務。議事坊使共建單位、黨員小組長、居民骨干可以聚攏起來，為居民開展議事、決策、執行和監督等協商共治活動提供空間，以便建立“民眾參與、部門協同、媒體監督”的公共問題協商機制，真正做到“具體問題小協商”、“共同問題大協商”。

“3+X”社區服務綜合體建設真正達到了社區黨建、公共服務、居民自治等多項功能充分融合并集中落地，實現優化社區公共服務的體系效果。2018年，杭州市上城區高分通過“第三批全國治理和服務創新試驗區”驗收，其社區治理案例曾榮獲中國社會治理創新獎“優勝獎”，同時在2018年度浙江省平安縣（市、區）考核中位列全省第十、全市第三，連續十四年被浙江省委省政府授予“平安區”稱號。

從“三社聯動”到“社會聯動”

如果說機構改革是解決社區行政化嚴重等機制問題的第一道藥引，那么三社聯動則是豐富居民參與渠道，滿足居民對美好生活的向往的第二道良方。

“上城區在推進第三批創新試驗區建設時開始確立三社聯動，推動社區、社會組織以及社會工作（人才）的優勢互補、協同發展，以社區為平臺，通過社會組織的參與，運用社會工作的方法，推動整個社區的治理”，杭州市上城區民政局局長陳宏萍認為，社會組織和社會工作最終都要落地到社區，社區治理一定要發揮社會的力量，形成多元化的多方治理。

70歲的崔奶奶在饅頭山社區已經住了幾十年，她親歷了社區一磚一瓦的變化，其中最讓她欣喜的事，是她和老街坊鄰居們現在每天可以做的事情變多了，早上去農貿市場買個菜，之后可以一起去居家養老服務中心看看電視聊聊天，中午去老年食堂吃個飯，下午去樂活家園跳跳舞、寫寫書法、做做手工……最重要的是這些活動的路程都不超過15分鐘。

“‘3+X’中的X就是社區根據自身情況進行的附加項目，饅頭山社區打造15分鐘生活圈，而這些便民服務社區都是委托給社會組織運營，讓專業的人做專業的事”，汪琳向《決策》介紹道，“三社聯動，引進社會組織不僅可以讓居民的生活更加便利，也讓社區工作者有更多的時間到居民中了解情況，這才是社區工作的本質意義?！?

如何讓社會組織不為錢所困，真正發揮其公益性？上城區政府成為社會組織背后的一道推動力量。

“為打破社會組織的資金‘壁壘’，上城區專門成立了區社會組織發展基金會，全年開展公益創投項目，每年會有將近500萬元左右的社會組織發展基金來培育和孵化社會組織，用資金杠桿撬動社會力量參與公益項目服務社區治理?！痹陉惡昶伎磥?，政府一定要成為社會組織的有力依靠，要主動去購買社會組織的服務，促使社會組織成為政府服務的強力輔助，“社會組織一定程度上也需要自籌社會資金，而政府可以給社會組織提供項目，讓他落地去做服務，這樣社會組織就會慢慢壯大，對政府公共事業的推動力也會越來越強?！?

如何讓更多的力量聯起來？讓政府各部門的職能動起來？這成為上城區決策層進一步思考的問題，三社聯動已然滿足不了社區服務的快速發展，推動全社會力量的聯動迫在眉睫。

“上城區整合60多個黨政職能部門和100多家社會組織力量，構建囊括8種類別、280多項服務的‘平安365’社會服務管理聯動平臺參與基層社會治理。完善‘兩代表一委員’進社區、進網格工作機制，深化‘三聯三領三服務’機制，發動廣大黨員干部深入社區走訪居民，推動社區治理難題破解。開展‘資本眾籌·公益相親’活動，引導企業力量積極參與社區公益服務和社會治理”，陳宏萍介紹道，“上城區還積極推進參與城市大腦工作，以數據信息化為手段，以期打通社區治理多元主體間的壁壘，加快社區治理由‘三社聯動’邁向‘社會聯動’的步伐?！?

自2015年以來，上城區撬動社會資金近1052萬余元，目前共有社會組織1433家，每個社區擁有社區社會組織20家，每萬人擁有社會組織數量41家，遠遠超過民政部要求，有效提升了社區治理水平。

從“單打獨斗”變“多元共治”

2016年，鄒紫娟來到杭州市上城區紫陽街道上羊市街社區，作為社區黨委書記、居委會主任，社區的一處農貿市場讓她皺起了眉頭，各種車輛亂停亂放，垃圾隨意傾倒，就像一個“垃圾填埋場”，和上羊市街周邊的古樸清雅格格不入，十分扎眼。

“如果由社區來做，幾天就做好了，但是后期還會是這樣，居民不參與進來，就不會有自主意識”，鄒紫娟召集了農貿市場周邊的居民，讓他們自己提出問題，自己商議解決辦法，并讓居民自己表決和籌款，用了近八個月的時間，終于將農貿市場翻新工程結束，“居委會的重點工作就是引導居民如何參與社區的協商，通過民事民提、民事民議、民事民決、民事民籌、民事民辦、民事民評‘六步工作法’，讓居民真正把社區當作是自己家的一部分，才會更持續長久的維護好?！?

“民生問題就是老百姓關心的問題，居民會有參與的想法，有了共識，才能將全民聯動起來，所以上城區的各個街道各個社區都始終將協商作為鏈接多元主體參與社區共建的途徑與紐帶”，陳宏萍認為老百姓是否愿意參與，是否愿意來協商，是社區工作迫切需要解決的問題，協商是自治的首要前提。

如何把協商制度化，真正讓居民從“被動”變為“主動”？

首先是打造協商平臺。在街道和社區層面，分別成立社區發展聯合會和社區發展協會，引導多方力量通過協商實現共治。其次，創新協商引領。以“金點子案例”評選為載體，通過評選社區、居民群眾和社會組織采用專業社會工作方法，協商和聯動解決社區治理難題優秀案例，強化“三社聯動”在社區治理中的運用，有效激發社區居民、社會組織等多元主體參與社區協商和居民參與自治的激情活力。最后，強化成果運用。依托協商平臺，發動和引導轄區企事業單位和廣大居民，參與社區公共事務集體協商、共同決策，形成政府“主導、社會“搭臺”、群眾“唱戲”的協商成果落地機制。

“上城區每年專門撥給每個社區協商資金20000元，就是在物質上給予社區協商支撐，2018年，上城區累計投入社區協商專項資金達200多萬元，社區協商活動開展1526次，解決社區治理問題1158件”，陳宏萍說出這一串數據時十分自豪，“上城區打造的‘湖濱晴雨’協商平臺更是成為中組部、中宣部的直接聯系點和中國社科院的‘全國社會心態觀測點’，我們已經將協商平臺打造成了自己的品牌?！?

從基層“單打獨斗”走向多元共治，制度化的目標最終將是標準化。2018年，上城區出臺《上城區關于加強和完善社區治理建設美好社區三年行動計劃》，將社區治理標準量化，形成一套完整的體系，打造和諧社區提升版?！懊篮蒙钜獜纳鐓^起步，讓居民過得幸福，這也是我們社區工作者的初心?！编u紫娟說道。