基層干部的“話語式甩鍋”行為與形式主義

基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效。圖為2018年5月10日，湖北恩施，下鄉調研的村支書、鎮干部和村民。圖蟲  資料圖

2019年3月，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，強調2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。這份通知明確提出將2019年作為“基層減負年”。

實際上，早在上世紀八十年代，習近平同志在河北正定縣主政時，在基層調研中就發現，鄉鎮干部每天最繁重的工作就是出席會議、看各種文件、接待上級部門的各種視察檢查。針對少數部門仍按期發簡報的陋習，習近平警告說：“你們要再這么搞，處分相關負責人，沒收打字機，就是要讓你們難受難受，養成新的習慣！”

可見，基層形式主義問題具有反復性和頑固性，出現了屢禁不止的情況。

2019年7月，筆者在北京六環以外的某郊區農村調研。依戶籍資料，該村共有950戶人家（其中約700戶屬于存在親屬關系的自然戶），戶籍人口2130人，另有流動人口600人左右。

該村臨近本鎮主要街道，有一排門面房與該街道交界，大概二三十家。所在的鎮被政府定位為“京郊蔬菜基地”，同時有少量工業，因此該村內部市場機會較多，人員外流不多，大部分村民在本村工作。經濟在本鎮處于中上等水平，90%的家庭年收入都在10萬元以上，內部經濟水平分化不大，可以說是大同社會。

村民進城買房情況很少，不到10%，因為北京房價太高，順義區均價約4萬元每平方米，因此本村以及本鎮村民都選擇留在本地工作，不愛闖蕩，心態比較封閉。

該村屬于半熟人社會，甚至正在解體，但傳統文化保存得不錯。計劃生育工作方面，不存在超生情形，是所在鎮最為平和的村。干群關系也最和諧，村民比較聽話；村干部五人中，尚有三個老干部，在群眾中有威信，屬于村莊精英，其他年輕干部則是已經職業化的村干部。

調研過程中，筆者總是聽到村委會干部提及“我能力恐慌”，“我能力不足”。筆者發現，這種有關“能力恐慌”的話語，背后隱匿的是一種新形式的“話語式甩鍋”行為。村干部是行政體系的末梢，當他們作為最基層干部無處“甩鍋”時，便不自覺的采取了“話語式甩鍋”策略。這并非個案，而是普遍存在的基層現象。該現象并非簡單的“基層不作為”邏輯可以解釋，而有著更為復雜而深刻的原因，更是與“形式主義”有著密不可分的關系。

以下筆者以北京市B村為例，以解剖麻雀的方式來剖析這一基層現象。

一、“能力恐慌”話語的案例

訪談B村村干部王麗（化名）時，筆者發現一個很有趣的現象，即王麗反復提到 “能力恐慌”，具體涉及五件事。

第一件事情涉及B村的婦聯工作。某一年，B村婦聯工作有24場，鎮里要求“留痕”；鎮婦聯部門也還有24場活動，村干部也要參加。也就是說，一年下來村干部共計參加48場婦聯活動?；顒訒r間每場一個小時，活動內容有講座、手工、繪畫等形式的活動，參加的群體一般是固定人員，不怎么變動，甚至有時候沒多少人，王麗形象地稱之為“我一個人跳舞，沒有人看”。

王麗說：“這些豐富居民生活的活動我做不來，不如外包給社工機構，很期待社工能做這些事情，畢竟我們不專業?！?

第二件事情涉及B村兒童之家的活動。兒童之家成立了“社區家長學?！?，責任主體是村莊。這一活動要求社區更好地發揮橋梁和紐帶作用，有效整合家庭、社區的力量，依托家長學校這個平臺；每年都會以講座、會議等形式，開展家長學?；顒?，以豐富本村家長和孩子的娛樂生活，構筑孩子健康成長的環境。

王麗說：“兒童的成長主要在于學校和家庭，現在把責任主體壓給了村委會，但又沒有幫我們聯系教師資源，給我們一個聯系的紐帶，我實在無能為力?！?

第三件事涉及B村的食品安全檢查。B村有一排門店靠近鎮街，所以B村要進行食品安全檢查。B村需要做的事情是一個月巡視一回門店，工作難度也不算大。但其實村干部并不懂食品安全問題，只是去那些店里看看，真的出現了食品質量問題，他們也看不出來。此外，政策要求不能有流動小商小販，這些問題也歸B村管。

王麗說：“食品安全問題在傳統的農村根本不存在，現在可大可小的事情都出來了，各種東西都往村委會身上綁，好像村委會是萬能的。結果村委會干的事越來越多，但哪件事都干不好。這活兒不該我干，我也沒能力干。但我不得不干，所以有‘能力恐慌’感。我也很無辜?！?

第四件事涉及黨建工作。手機智能應用“學習強國”通過積分、考核等形式要求黨員學習其中的視頻。筆者調研期間，曾目睹一些基層干部左手滑學習強國、右手在電腦上工作，甚至有干部一邊滑動這個應用，一邊接受我們訪談，可見基層黨員通過這個應用學習黨中央精神時，帶有嚴重形式主義的特點。

王麗說：“我在我們支部分數最高，但我也是平時刷牙洗臉時放視頻。黨建工作不考慮實際情況，而且還要嚴格考核。比如我們支部很多老人不會用手機，上級讓我教老黨員用手機，我要一個一個教老黨員，有點不現實?！?

第五件事涉及“精準幫扶”工作。2018年5月印發的《北京市民政局關于建立困難群眾精準救助幫扶臺賬的實施辦法（試行）》要求對困難群體開展個案幫扶活動，比如開展技能培訓、心理疏導、精神慰藉等內容的幫扶活動。

王麗說：“精準幫扶活動太形式了，俗話說‘授人以魚，不如授人以漁’，現在是哪個‘yu’都沒授?！?

二、基層干部“話語式甩鍋”的生成邏輯

總結以上案例可知，村干部的“能力恐慌”話語是為了請求上級找尋更為專業的服務主體，并順手推鍋給社工機構，其“無能話語”其實是甩鍋的前奏。但村干部話語式甩鍋的源頭卻在形式主義的活動。

王麗說：“這些活動做了沒什么效果，我們的付出與收獲不成比例。這些事情我們做起來很吃力，但又不得不做，上級要考核，最后我們做不好還要扣分?！币虼?，在留痕式的考核體系之下，活動的內容成了形式主義的走過場，形式主義反過來成了服務內容與服務的目標，最初的服務目標便逐漸異化。

在這種形式主義活動的背景下，基層干部很難把事情做好，也很難取得好的工作成效。結果便是村干部替上級“擔責任”，接著就是村干部被扣分、被懲罰，再接著是村干部產生受挫心理。在這種壓抑的受挫心理無處釋放的情形下，村干部只能將壓抑升華為“我無能”、“我能力恐慌”的話語，來自我解嘲，從而順理成章地將這種擔責任和受挫的結果轉移給社工機構。這一過程完美演繹了基層干部自我防衛機制的生成邏輯。

三、基層形式主義與考核

基層形式主義形成的原因有兩種，一種是工作內容不切實際引發的形式主義，另一種是工作方式、方法不切實際引發的形式主義。

工作內容引發形式主義，是指工作內容與基層實際情況之間出現了張力。這種張力表現在工作內容在基層的重要性程度和匹配性程度兩個方面。

以婦聯活動為例，這是工作內容無法匹配基層需要的典型代表。農村生活與城市生活之間尚存在差距，兩者的生活需求也不同，但一些基層卻把城市治理中的婦聯活動內容復制到農村上來，這必然導致水土不服的情況。再以食品安全檢查為例，食品安全問題近些年來被日益放大，但食品中毒事件本是小概率事件，尤其農村地區的很多食品是天然無公害產品，而且在熟人社會的場域之下，買賣雙方相互熟悉，更是減少了此類事件的發生，因而食品安全檢查工作在農村工作中的重要性程度并不高。

工作方法不切實際引發形式主義，是指工作內容與基層需求非常契合，但實施過程、實施方法、實施手段等并不能實現最優化效果。以社區家長學校為例，鎮一級要求村委會（居委會）充當家庭與孩子之間的橋梁，但問題在于，兒童健康成長問題不僅涉及社區，僅靠社區的力量是難以做出成績來，而必須依靠學校和家庭內生的力量，可是上級部門又無法給基層干部可調動的資源和力量。俗話說：“有任務無配套，沒有條件硬要上?！弊詈蟠甯刹坑采活I導趕鴨子上架，實在是無能為力。

與基層形式主義密切相關的是留痕式考核?，F在基層普遍陷入了文牘主義的困境，大量工作要考核、要留痕、要拍照，都是服務于上級的監督考核。通過細密的留痕式考核，上級政府可以將自我意志擴大化、基層化、現實化，但同時基層也被五花大綁，動彈不得，完全按照上級精細化的指示來辦，成為純粹的執行者。

但問題的癥結在于，基層情況各有差異，嚴格按照上級的精細化指示一刀切下來，并不能起到預期的效果，村干部還需要拼命做材料。

四、從源頭上看形式主義的成因

其實不僅僅是村干部出現了擔責-受挫-無能話語-甩鍋的自我防衛機制，在整個鄉鎮一級也出現了這樣的情況。

筆者曾在湖北某社區調研時發現居委會存在“躲項目”的情況，原因在于項目資金的使用程序太過麻煩和繁瑣，每次花錢都要打滿報告、寫滿材料，必須是有資質的第三方才能作為承辦方，資金使用超過一定數額之后要由上級政府親自采購物資。

但之所以要走這些程序，并不是街道（鄉鎮）的規定，而是縣（區）政府的規定，街道（鄉鎮）在做事時也需要不斷請示上級，生怕做錯事之后擔責任。最后的結果是，為避免擔責任，基層干部就以各種形式甩鍋。街道（鄉鎮）的甩鍋方式一般是直接甩鍋給社區（村）委會，街道（鄉鎮）的部門也是把社區（村）委會作為治理抓手來甩鍋；社區（村）作為基層政府的神經末梢，便只能通過“我無能”的話語或者嘗試尋求政府服務外包的形式，再甩鍋給第三方。

總之，中央固然要求上級不得通過簽“責任書”、“軍令狀”等方式向下級轉移責任，但基層又出現了“話語式甩鍋”和“考核式甩鍋”等新花樣與新招數，其形成根源還在于上級的“形式主義”。正如習近平總書記所說：“基層的形式主義，根源不在下面，而是上行下效”。

從源頭上看，形式主義的產生有以下三點原因：

首先，上級政府出現了“完美主義”、“精細主義”等治理潔癖。

關于完美主義。中央一改之前“一票否則”的考核方式，轉為變為“綜合考核”，但基層政府并沒有處理好各項事務之間的輕重緩急，陷入了“胡子眉毛一把抓”的困境。雖然這種完美主義傾向與我國的“壓力型體制”是緊密相連的，我國“錦標賽”式的體制也確實可以最大限度高效調動基層干部的積極性，但同時，壓力傳導過度也會帶來不利影響。比如，往往在上級那里是三天完成的任務，上級要求下級兩天完成，下下級又被要求一天完成，層層加壓。

但問題的關鍵還在于，上級不能恰當考慮工作任務的輕重緩急，導致事事都成了重點，更令基層工作人員陷入了什么都抓、什么都抓不好的工作困境。

關于精細主義。十八大報告提出的“服務型政府”理念強調服務的精細化。服務事項可以精細化，但服務內容一旦精細化后，上級政府對基層政府的業務工作便會進行事無巨細的指導控制，通過各種工作群發布命令，通過各種細密考核來落實工作。

問題的癥結在于，服務型政府停留在理念、方向、原則上沒有任何問題，一旦演變為精細化的服務型工作，則會出現諸多問題。尤其在上級政府沒有深入了解基層情況時往往會出現問題。而且基層情況千差萬別，同一個鄉鎮在具體落實時都會出現不同的偏差，何況同一省內不同縣份之間？因此，過于精細化的管理反而使基層喪失了調整工作的空間。

此外，從“分級負責”到“屬地管理”，本來實施屬地管理是為了讓上下級同時都負起責任來，但現在的情況是，上級因為不知道什么該管、什么不該管，于是為避免承擔屬地管理的責任而采取了“事事管、精細管”的治理方式，出現了“表面作為”、“假作為”的問題。

其次，脫離基層實際。不管是完美主義、精細主義，還是工作內容與基層實際脫節，這些問題的本質都是上級政府沒有真正考慮基層實際情況，沒有根據基層實際、基層人員的時間和精力、基層工作難度等情況來開展工作。

最后，權責失衡。我國既有的行政體制下，街道（鄉鎮）是不完全政權，村（居）委會是自治組織，很大程度上基層的責任多于權力，很多時候基層政府沒有與之匹配的資源和權力。在無能為力的情況下，基層也只能形式主義地應付工作。

五、對策建議

總結來看，上級政府的不切實際與精細化的管理相結合時，基層形式主義的產生的必然的，最終的解決之道在于真正把基層工作做扎實、沉下去。

基于之前的分析，對基層工作如何沉下去，同時避免種種形式主義弊病，筆者試提出以下對策：

首先，上級政府要杜絕完美主義與精細主義，切實了解基層情況。上級政府制定政策應該更多考慮基層實際、工作難度、工作人員情況等條件，尤其是開展工作之前要深入調研；制定工作計劃時應更多把握大方向與大原則，不能事無巨細、面面俱到，要給基層干部一定的調整空間。

其次，給基層政府一定的自主權。破解基層形式主義，有賴于基層一線人員，必須賦予基層工作人員對具體工作的調整空間，以及一定的權力或獲取權力的通道和相應的配套和資源。當然，在下放權力的同時，對基層政府的自主權要進行適當的監督考核。

（作者系武漢大學馬克思主義學院博士生、武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員）