居民身份證安全使用與政府治理能力現代化

剛剛結束的十九屆四中全會聚焦“政府治理體系與治理能力現代化”，對政府治理提出諸多要求。

隨著社會信息化和網絡化的快速發展，居民身份證作為地方政府治理的一個重要工具，其安全使用正面臨挑戰，偽造、變造、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪案件呈現高發態勢，“被法人”、“被貸款”、“被老賴”甚至“被犯罪”等案件頻發，不但嚴重危害公民個人合法權益，也對政府治理能力提出了新的要求。

涉及居民身份證的違法犯罪活動呈現哪些特征？近年來為何頻發？從政府治理能力現代化視角來看，政府應該如何防范涉證違法犯罪、保障居民身份證安全使用？

政府治理面臨新挑戰

1985年，全國人大常委會批準發布《中華人民共和國居民身份證條例》，我國正式開始實施居民身份證制度，居民身份證成為證明居住在中華人民共和國境內公民身份的法定證件。從政府治理角度看，居民身份證具有個人身份識別的功能；從個人社會經濟活動角度看，具有個人身份證明的功能。

三十多年來，隨著芯片制造、安全防偽及信息技術的發展，居民身份證從“一代證”到“二代證”，制作技術更為先進，社會應用日益廣泛。與此同時，涉及身份證的違法犯罪活動發生了較大變化，呈現出以下新特點。

首先是案件種類不斷增加，從日常生活冒用發展到企業注冊經營冒用、社會資金借貸冒用、逃避法律制裁冒用等 ；其次是案件偵辦難度加大，從小廣告、黑市交易發展到互聯網線上交易、快遞物流配送；第三是案件波及范圍擴大，從局限單一地區的小規模交易發展到全國甚至境外的大規模交易，從小作坊式作案發展到有合法經濟實體外衣的有組織犯罪。

從居民身份證正式使用至今已有34年，近年來涉及居民身份證的違法犯罪行為呈現高發態勢，究其根本，首先源于社會信息化和網絡化的快速發展。當前社會，信息共享和信息開放不斷深入，在帶來便利的同時，極大增加了居民身份證信息主動或被動泄露的風險。隨著網絡社交平臺、互聯網支付手段的普及，非法買賣身份證已發展成非接觸性違法犯罪鏈條，使得相關違法犯罪擁有了相對隱秘的交易方式和“便捷快速”的交易手段。

同時，從政府治理和社會管理層面來看，隨著社會管理的規范和完善，居民身份證適用范圍不斷擴大。各類以個人為主體的社會經濟活動基本都要使用居民身份證進行身份認證，使一些不夠合法合規、不敢或不能公開的社會活動不得不通過盜用他人居民身份證甚至使用偽造、變造的居民身份證來繼續進行，這為偽造、變造、買賣和冒用居民身份證案件提供了作案動機，同時也提供了廣闊的“市場”。

如何保障居民身份證安全使用成為社會各界廣泛關注、公安機關重點研究解決的突出問題。

“涉證”違法犯罪緣何頻發

偽造、變造、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪行為直接侵害了公民的合法權益，嚴重危害了社會管理秩序?！吧孀C”違法犯罪活動多發是各種因素綜合作用的結果，可歸納為以下幾個方面。

首先是居民身份證使用核查不嚴。第二代居民身份證發放、使用以來，防偽技術水平得到很大提高，較好地滿足了居民使用和社會管理的需要，但是一些社會用證部門盲目追求業績，在利益的驅動下未充分運用二代證防偽技術優勢認真核驗人、證一致性，或未按規定使用居民身份證閱讀機具，導致部分不法分子鉆了空子，達到不法目的。

其次是部分公民持證用證安全意識仍有欠缺。部分公民對居民身份證仍然缺乏必要的安全意識，隨意出借、隨意存放、隨意使用居民身份證，身份證遺失后不及時掛失補辦，造成遺失的居民身份證進入黑市交易買賣。另一方面，部分公民對相關法律法規不夠了解，對使用偽造或變造的居民身份證、盜用他人居民身份證的法律后果缺乏正確認知，進一步加劇了涉證違法犯罪行為的多發勢頭。

第三是使用偽造、變造的或者盜用他人的居民身份證犯罪情節認定的法律標準不夠明確。我國現行法律中打擊有關居民身份證違法犯罪行為的規定是比較完善的，《刑法》、《治安管理處罰法》、《居民身份證法》等都有相關規定。但在法律實施的具體標準方面仍然存在空白，根據《刑法》第 280條規定，使用偽造、變造的或者盜用他人的居民身份證達到“情節嚴重”程度才能成立犯罪，但對“情節嚴重”至今未有司法解釋進行明確的認定，在法律實踐中，使得諸多行為在一般違法和刑事犯罪的邊緣試探，造成懲戒力度不夠、違法成本較低而無法有效約束違法犯罪行為的結果。因此明確該罪中“情節嚴重”的規定無疑是司法機關急需解決的重要問題。

涉及居民身份證的違法犯罪活動多發已引起社會各界高度重視，公安部部署開展了全國公安機關打擊整治偽造、變造、買賣和冒用居民身份證違法犯罪專項行動，取得了明顯成效。

“治本之策”還須完善治理

“涉證”違法犯罪千頭萬緒，但治本之策，首要是完善政府和相關部門“涉證”治理體系與治理能力。為進一步遏制相關違法犯罪多發勢頭，相關部門和單位仍需從以下幾方面重點著力。

首先，要進一步完善相關法律法規，有效打擊偽造、變造、買賣和冒用居民身份證等違法犯罪行為。司法機關應研究出臺相關司法解釋，統一使用偽造、變造的或者盜用他人的居民身份證達到“情節嚴重”的規定中“情節嚴重”的實踐標準。建議參照貪污賄賂犯罪“數量 + 情節”的量刑標準模式，“數量”包括持有數量、使用次數，在統計全國同類案件的具體數據基礎上確定量刑幅度；在“情節”設定上，要綜合考慮犯罪動機、使用范圍、經濟損失、對執法活動及被害人造成的影響，如是否妨害執法活動及程度，是否導致身份證件所有人失去上學、就業機會、產生不良信用記錄甚至受到行政或者刑事處罰等。

其次，社會用證部門須嚴格核驗證件，加強管理規范和技術培訓。公安部已于2016年10月建成“失效居民身份證信息系統”，向社會相關用證部門和單位提供失效居民身份證信息核查服務。該系統具備數據實時更新和動態維護功能，為社會用證部門、單位落實居民身份證核查責任提供了重要的輔助手段。社會用證部門和單位應充分利用公安機關提供的“失效居民身份證信息系統”，進行居民身份證“實人+實名+實證”比對。

此外，社會用證部門需加強一線工作人員的居民身份證核查能力培訓，督促他們嚴格履行核驗程序，以確認身份證真偽、人證是否統一以及是否已經失效等。同時，社會用證部門還需注重對居民身份證閱讀機具的日常管護和技術升級，確保機具功能運作正常，切實發揮好專業設備的鋼牙利齒作用。

最后，政府和有關部門要加強居民身份證安全使用主題宣傳教育。有關部門和單位應做好居民身份證安全使用知識的宣傳?？刹扇〔シ殴鎻V告、推送網絡提醒、組織知識競賽等多種形式普及安全用證常識和法律法規，喚起公民安全用證的意識，提醒公民自覺管理好本人證件、不盜用他人證件、不使用偽造或變造的證件。同時，還應充分宣傳指紋信息對居民身份證安全使用的保障作用，建議公民換領帶有指紋信息的居民身份證，并向公民普及居民身份證遺失后的應急處置措施和步驟，提醒公民第一時間到公安機關辦理掛失手續，確保及時將遺失身份證信息納入公安部“失效居民身份證信息系統”，供用證部門和單位進行核查比對。

隨著社會信息化、網絡化的快速發展，涉及居民身份證的違法犯罪類型更多樣、情節更復雜、作案更隱蔽、危害更嚴重。有關部門應各司其職，完善法律法規和管理規范，形成政策合力，堅決防范、打擊涉及居民身份證的違法犯罪行為，保障居民身份證的安全使用。

（作者單位：公安部戶政管理研究中心）